Kommentar Politikwissenschaft: Die Schweiz als Mikrokosmos Europas. Ein Vergleich der Parteiensysteme. Teil 1

1. Einleitung

In der Politikwissenschaft wird immer gerne von der Europäischen Union als politisches System „sui generis“ (aus dem Lateinischen: „von seiner eigenen Art“) geredet. Gemeint wird damit, dass die EU ein Gebilde ist, das es so nicht noch einmal gibt. Das unterscheidet sie zum Beispiel von Staaten, die offensichtlich in großer Zahl existieren. Für die Wissenschaft stellt dieser Zustand der Einzigartigkeit ein Problem dar, denn er führt dazu, dass mangels Vergleichsmöglichkeiten Prognosen über die Zukunft der EU nur schwierig getroffen werden können. Und auch im Alltag tun sich die Menschen schwer mit jenem oft so fernen und abstrakten System Europäische Union. Geradezu als undurchschaubarer Block mag die Politik der EU erscheinen, die in Form von bürokratischen Verordnungen geradezu auf das eigene Land darniederregnen. Um etwas Verständnis für das komplexe Raumschiff EU zu vermitteln, wird die EU-Politik mit Fokus auf das Parteiensystem nachfolgend mit jener der Schweiz verglichen. Aber wie lässt sich dieser Vergleich überhaupt sinnvoll rechtfertigen?

2. Gemeinsamkeiten: Willensnation, Föderalismus, Konsensdemokratie

Schweiz und EU ähneln sich in ihrer Staatsbegründung, dem föderalen Staatsaufbau und dem konsensualen Modus der politischen Entscheidungsfindung. Der wesentliche Unterschied liegt jedoch darin, dass die EU kein Staat ist. Der Schweizer Politikwissenschaftler Adrian Vatter hat den Begriff der Schweiz als „Mikrokosmos Europas“ (Vatter 2014: 30f.) geprägt. Die Schweiz weist demnach viele Gemeinsamkeiten mit der Europäischen Union auf und kann deshalb als Vergleichspunkt dienen. Sie beide sind pluralistische „Willensnationen“ (Moeckli 2007: 38), die sich durch eine gemeinsame geschichtliche Erfahrung ihrer Einwohner, statt durch gemeinsame Sprache, Ethnie oder Kultur auszeichnen. Des Weiteren sind beide Staaten föderal (von lat. foedus: „Bund“, „Vertrag“) organisiert, das heißt, sie setzen sich aus kleineren Teilsystemen zusammen. In der Schweiz sind dies die 26 Kantone, in der EU die zur Zeit 28 Mitgliedstaaten. Das bedeutet, dass eine Vielzahl an unterschiedlichen Interessen in der Politik zu berücksichtigen sind und eine Fülle von Akteuren ein Mitspracherecht beansprucht. Die Verschiedenheit wird auch durch die Existenz mehrerer Amtssprachen verdeutlicht, nämlich 4 in der Schweiz (Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch) und 24 in der EU. Besonders auffällig ist zuletzt noch das Prinzip, mit dem sowohl Schweiz als auch EU versuchen, jene große Zahl von Interessen und Akteuren zusammenzubringen: Die Suche nach dem politischen Konsens. Beide politischen Systeme sind Konsensdemokratien (EU: Lijphart 1999: 42-47; Schweiz: Lijphart 1999: 34-41 und Vatter 2014: 54-58), das heißt, politische Entscheidungen werden unter Beteiligung möglichst vieler durch Diskussion und Kompromiss herbeigeführt.

3. Unterschied: Bundesstaat und Staatenbund

In einem wichtigen Punkt unterscheiden sich Schweiz und EU jedoch: der Staatlichkeit. Während die Schweiz ein Bundesstaat ist, wird die Europäische Union als Staatenbund bezeichnet. Der Staatsrechtler Georg Jellinek hat die drei Elemente eines Staates als Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt definiert. Sowohl Schweiz als auch EU verfügen über ein Staatsgebiet und ein Staatsvolk. Während allerdings die Bundesebene in der Schweiz die „Kompetenz-Kompetenz“ (Brühl-Moser 2012: 708) besitzt, also entscheiden kann, welche Kompetenzen den Kantonen zukommen, liegt die Letztentscheidungsmacht in der EU bei den einzelnen Staaten, die als „Herren der Verträge“ (Herz/Jetzlsperger 2008: 116) über die zugrundeliegenden völkerrechtlichen Verträge zwischen den Mitgliedsstaaten wachen. Die Europäische Union ist damit eine Rechtsgemeinschaft aber keine Zwangsgemeinschaft (Bogdandy 2012: 41) und daher auch kein Staat. Dieser Unterschied in der Staatsstruktur soll jedoch nicht daran hindern, einen Vergleich der politischen Systeme zu versuchen, der zum Verständnis der EU-Politik beiträgt. Gerade weil die Schweiz der Europäischen Union ähnlich ist, aber noch eher der geläufigen Auffassung von Staatlichkeit entspricht, soll sie als Vermittlerposition fungieren. In einem ersten Teil werden Institutionen und Akteure von Schweiz und Europäischer Union nebeneinandergestellt und kurz erklärt. Der zweite Teil befasst sich dann mit dem Vergleich der Parteiensysteme.

4. Staatsaufbau: Institutionen und Akteure

Parlament, Parteien, Regierung. Dies alles kommt jedem Einwohner der Europäischen Union als Teil seines eigenen Landes bekannt vor. Auch die EU besitzt diese Institutionen und Akteure. Schweiz und EU verlassen sich dabei auf den Konsens als Mittel, um die zahlreichen Interessen zusammenzubringen. Entscheidungen werden nicht durch die Mehrheit der Regierung im Parlament getroffen, sondern zwischen verschiedenen Institutionen und Akteuren ausgehandelt. Dabei sind sowohl die gewählten Parlamente als auch die Vertretungen der föderalen Teilsysteme und die Regierung involviert.

4.1 Europäisches Parlament und Nationalrat

Das Europäische Parlament wird von den europäischen Unionsbürgern gewählt. In der Schweiz fungieren die einzelnen föderalen Teilsysteme, die Kantone, als Wahlkreise, in denen Kandidaten zum Nationalrat aufgestellt werden. In der EU sind es die Mitgliedsstaaten, wo die Abgeordneten des Parlaments gewählt werden. Dabei kommen den Mitgliedsstaaten je nach Bevölkerungszahl unterschiedlich viele Abgeordnete zu. So stellt Deutschland mit 96 die größte und Estland, Zypern, Luxemburg und Malta mit jeweils 6 die kleinste Zahl entsandter Abgeordneter. Die Hauptfunktion des Europäischen Parlaments ist es, wie bei anderen Parlamenten auch, Gesetze zu beschließen. Es ist dabei allerdings in ein Gefüge anderer Institutionen eingebettet, nämlich des Rats der Europäischen Union und der Europäischen Kommission (Schmidt/Schünemann 2013: 66).

4.2 Europäische Räte und Ständerat

Der Rat der Europäischen Union besteht aus je einem zuständigen Minister aus jedem Mitgliedsstaat (Hayes-Renshaw 2012: 70). Welche Minister dies sind, hängt vom jeweils besprochenen Thema ab. Nicht zu verwechseln mit dem Rat der Europäischen Union ist der Europäische Rat. Der Europäische Rat besteht aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten und trifft langfristige strategische Entscheidungen über die Politik der Europäischen Union (Pollack/Slominski 2006: 73). Zudem entscheidet er über das Amt des Kommissionspräsidenten. Der Rat der Europäischen Union lässt sich mit einer föderalen Parlamentskammer vergleichen, in der die Teilstaaten repräsentiert werden. So kennt die Schweiz den Ständerat, in den große Kantone 2 und kleine 1 Abgeordneten wählen dürfen (Vatter 2014: 71). Dadurch verfügen die föderalen Teilsysteme, Kantone oder Mitgliedsstaaten, über einen direkten Einfluss auf die Politik des Bundes.

4.3 Bundesrat

Zuletzt besitzen Schweiz und EU natürlich eine Regierung, wenn auch in recht spezieller Form. Die Regierung der Schweiz heißt Bundesrat und besteht aus 7 Ministerien. Formell werden seine Mitglieder mit absoluter Mehrheit der Bundesversammlung, der gemeinsamen Versammlung von Nationalrat und Ständerat, gewählt (Vatter 2014: 203). Dabei muss auf Landesgegenden und Sprachregionen Rücksicht genommen werden. Allerdings existieren mehrere informelle Regelungen. So sollen die verschiedenen Sprachen und Landesteile vertreten sein, Frauen und Männer etwa zu gleichen Teilen die Ämter ausüben und die parteipolitische Zusammensetzung der Bundesversammlung abgebildet werden (Moeckli 2007: 63f.). Die übliche politische Konsenskultur der Schweiz führt zudem dazu, dass oftmals keine Gegenkandidaten aufgestellt werden, sondern im Vorhinein die Verteilung der Bundesratssitze abgesprochen wird. Neben seiner Wahl zeichnen den Schweizer Bundesrat zwei Besonderheiten aus. Erstens gibt es keinen Regierungschef, wie etwa einen Kanzler, und kein Staatsoberhaupt, wie einen Präsidenten. Der gesamte Bundesrat fungiert kollegial als Regierungsorgan und Staatsoberhaupt. Die Entscheidungen des Bundesrates werden im Konsens getroffen. Seine zweite Besonderheit ist, dass er nicht vom Parlament abberufen werden kann, andererseits aber auch nicht die Möglichkeit hat, es aufzulösen (Vatter 2014: 224).

4.4 Europäische Kommission

Eine ähnlich kompliziert zusammengesetzte Art von Regierung besitzt auch die EU mit der Europäischen Kommission. Jeder Mitgliedsstaat entsendet einen Kommissar, der dann ein Ressort der Kommission übernimmt. Es gibt also momentan insgesamt 28 Ressorts, wovon eines das Amt des Präsidenten der Kommission ist. Die Kandidaten werden jedoch nicht vom Europäischen Parlament bestimmt. Der Präsident der Kommission wird vom Europäischen Rat, dem Organ der Staats- und Regierungschefs, vorgeschlagen und muss dann noch die Zustimmung des Parlaments erhalten. Die übrigen Kommissare werden von den Regierungen der Mitgliedsstaaten vorgeschlagen und benötigen die Zustimmung des Rats der Europäischen Union, also des Ministerrats (Schmidt/Schünemann 2013: 110f.). Anschließend kann das Europäische Parlament die einzelnen Kommissare einer Anhörung unterziehen und muss dann über die gesamte Kommission abstimmen. Die Kommission wird demnach entweder komplett angenommen oder komplett abgelehnt. Durch die Anhörungen kann das Parlament jedoch Druck auf einzelne Kommissare ausüben. Wie im Falle der Schweiz folgt die Zusammensetzung der Regierung komplexen Regeln und muss zahlreiche Akteure und Interessen unter einen Hut bringen. Auch in der Arbeitsweise ähneln sich Schweizer Bundesrat und Europäische Kommission, da der Kommission ebenso ein Kollegialitätsprinzip zugrunde liegt (Peterson 2012: 111). Alle Kommissare müssen mehrheitlich getroffene Entscheidungen nach außen vertreten, egal ob sie ihnen zugestimmt haben oder nicht. Zudem kann auch die Europäische Kommission nicht vom Parlament abberufen werden, lediglich ein Misstrauensvotum mit 2/3-Mehrheit ist möglich (Schmidt/Schünemann 2013: 110). Bei der Wahl der Kommission muss damit auf die Repräsentation der Mitgliedsstaaten und die parteipolitische Zusammensetzung des Europäischen Parlaments Rücksicht genommen werden. Auch die gerechtere Verteilung der Ressorts unter Frauen und Männern gewann in der momentanen Kommission an Bedeutung. Parteipolitisch stützt sich die Kommission auf die drei Parteien, die der EU am positivsten gegenüberstehen, den „Proeuropa-Block“ (Hix/Lord 1997: 51) aus christdemokratischer und konservativer Europäischer Volkspartei (EVP), Sozialdemokratischer Partei Europas (SPE) und Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE). Da die Kommissionsmitglieder von den Mitgliedsstaaten vorgeschlagen werden und Christdemokraten, Konservative, Sozialdemokraten sowie Liberale die meisten europäische Regierungen stellen, besteht die Kommission aus 14 Mitgliedern der EVP, 8 Mitgliedern der SPE, 5 Mitgliedern der ALDE und einem Mitglied der konservativen und EU-kritischen Partei Allianz der Europäischen Konservativen und Reformer (AECR).

Tabelle 1: Kommission Juncker (2014-2019)

Ressort

Name

Europäische Partei

Mitgliedsstaat

Präsident

Jean-Claude Juncker

EVP

Luxemburg

Bessere Rechtssetzung, interinstitutionelle Beziehungen, Rechtsstaatlichkeit und Grundrechtecharta

Erster Vizepräsident

Frans Timmermans

SPE

Niederlande

Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik

Vizepräsidentin

Frederica Mogherini

SPE

Italien

Haushalt und Personal

Vizepräsidentin

Kristalina Georgieva

EVP

Bulgarien

Digitaler Binnenmarkt

Vizepräsident

Andrus Ansip

ALDE

Estland

Energieunion

Vizepräsident

Maroš Šefčovič

SPE

Slowakei

Euro und sozialer Dialog

Vizepräsident

Valdis Dombrovskis

EVP

Lettland

Arbeitsplätze, Wachstum, Investitionen und Wettbewerbsfähigkeit

Vizepräsident

Jyrki Katainen

EVP

Finnland

Digitale Wirtschaft und Gesellschaft

Günther Oettinger

EVP

Deutschland

Europäische Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen

Johannes Hahn

EVP

Österreich

Handel

Cecilia Malmström

ALDE

Schweden

Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung

Neven Mimica

SPE

Kroatien

Klimapolitik und Energie

Miguel Arias Cañete

EVP

Spanien

Umwelt, Meerespolitik und Fischerei

Karmenu Vella

SPE

Malta

Gesundheit und Lebensmittelsicherheit

Vytenis Andriukaitis

SPE

Litauen

Migration, Inneres und Bürgerschaft

Dimitris Avramopoulos

EVP

Griechenland

Beschäftigung, Soziales, Qualifikation und Arbeitskräftemobilität

Marianne Thyssen

EVP

Belgien

Wirtschafts- und Finanzangelegenheiten, Steuern und Zoll

Pierre Moscovici

SPE

Frankreich

Humanitäre Hilfe und Krisenmanagement

Christos Stylianides

EVP

Zypern

Landwirtschaft und ländliche Entwicklung

Phil Hogan

EVP

Irland

Finanzstabilität, Finanzdienstleistungen und die Kapitalmarktunion

Jonathan Hill

AECR

Vereinigtes Königreich

Verkehr

Violeta Bulc

ALDE

Slowenien

Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU

Elżbieta Bieńkowska

EVP

Polen

Justiz, Verbraucher und Gleichstellung

Věra Jourová

ALDE

Tschechien

Bildung, Kultur, Jugend und Sport

Tibor Navracsics

EVP

Ungarn

Regionalpolitik

Corina Crețu

SPE

Rumänien

Wettbewerb

Margrethe Vestager

ALDE

Dänemark

Forschung, Wissenschaft und Innovation

Carlos Moedas

EVP

Portugal

Quelle: Europäische Kommission (http://ec.europa.eu/commission/2014-2019_de).

Der konsensuale Charakter der Europäischen Union zeigt sich vor allem am Gesetzgebungsprozess. Die Kommission fungiert dabei als Initiator, weil nur sie Gesetze vorschlagen kann. Die Entscheidung über das Gesetz selbst obliegt dann dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union, die im sogenannten Mitentscheidungsverfahren („Codecision“) über das Gesetz verhandeln müssen (Shackleton 2012: 136f.). Sowohl das von den Unionsbürgern gewählte Parlament als auch die Vertreter der Mitgliedsstaaten im Rat sind damit an der Gesetzgebung beteiligt. Das föderale System der Schweiz kennt ein ähnliches Verfahren. Hier müssen sowohl der Nationalrat als auch der Ständerat einem Gesetz zustimmen, um es zu verabschieden.

Selbstverständlich birgt der Vergleich zwischen dem Staat Schweiz und dem politischen System sui generis Europäische Union Risiken. Er kann nämlich nur ein Bild, nur einen Blickwinkel der komplexen Wirklichkeit zeigen. Trotzdem kann er wertvoll sein, um zu verstehen, wie die EU funktioniert und wohin sie sich entwickeln könnte. Deshalb wird im zweiten Teil der Analyse des typisch staatlichen Parteiensystems der Vorzug gegeben, auch wenn der Einfluss der einzelnen Mitgliedsstaaten und ihrer Regierungen nach wie vor sehr groß ist.


Literatur:

Bogdandy, Armin von (2012): §81 Prinzipien des föderalen Verhältnisses in der Europäischen Union: ein Anwendungsdiskurs zum supranationalen Föderalismus, in: Härtel, Ines (Hrsg.): Handbuch Föderalismus. Band IV: Föderalismus in Europa und der Welt, Berlin, Heidelberg, S. 47-61.

Brühl-Moser, Denise (2012): §99 Schweizerischer Föderalismus: Ausgestaltung, Neugestaltung und Herausforderungen, in: Härtel, Ines (Hrsg.): Handbuch Föderalismus. Band IV: Föderalismus in Europa und der Welt, Berlin, Heidelberg, S. 679-744.

Hayes-Renshaw, Fiona (2012): The Council of Ministers, in: Peterson, John/ Shackleton, Michael (Hrsg.): The institutions of the European Union, Oxford, S. 68-95.

Herz, Dietmar/ Jetzlsperger, Christian (2008): Die Europäische Union, München.

Hix, Simon/ Lord, Christopher (1997): Political Parties in the European Union, Basingstoke u.a.O.

Lijphart, Arend (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven u.a.O.

Moeckli, Silvano (2007): Das politische System der Schweiz verstehen. Wie es funktioniert – Wer partizipiert – Was resultiert, Altstätten.

Peterson, John (2012): The College of Commissioners, in: Peterson, John/ Shackleton, Michael (Hrsg.): The institutions of the European Union, Oxford, S. 96-123.

Pollack, Johannes/ Slominski, Peter (2006): Das politische System der EU, Wien.

Schmidt, Siegmar/ Schünemann, Wolf J. (2013): Europäische Union. Eine Einführung, Baden-Baden.

Shackleton, Michael (2012): The European Parliament, in: Peterson, John/ Shackleton, Michael (Hrsg.): The institutions of the European Union, Oxford, S. 124-147.

Vatter, Adrian (2014): Das politische System der Schweiz, Baden-Baden.

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